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时间:2018-07-10 20:00:26
来源:海南省外事侨务办公室     港澳在线 www.wanhaiusa.com
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海南省外事侨务办公室调研组

今年4月,习近平总书记在海南建省办经济特区30周年大会上发表重要讲话(下称“4·13”重要讲话):“海南建设自由贸易港要体现中国特色,符合中国国情,符合海南发展定位,学习借鉴国际自由贸易港的先进经营方式、管理方法。”这为海南自由贸易试验区(港)建设指明了方向。

韩国济州特别自治道是我省国际友城,它在韩国的地理位置、产业结构和寻求改革开放的发展模式与我省相似。学习借鉴济州国际自由城市的发展经验,对推动我省自贸区(港)建设具有一定的启示意义。

济州基本情况和设立国际自由城背景

济州基本情况。济州特别自治道位于韩国最南端,由韩国最大的岛屿济州岛及其附属岛屿组成,人口67万。济州岛面积1849.3平方公里,是澳门葡京网上娱乐欢迎您的1.7倍、新加坡的2.7倍、首尔的3倍。济州岛位处中日韩三国海域要冲位置,北距首尔446公里,西距上海535公里,东距日本对马岛255公里。韩国大部分进出口货物尤其是原油几乎全部经由济州岛南部海域运送。济州岛虽处北纬33度线附近,却具有南国气候特征,有“韩国夏威夷”之美誉。在设立济州国际自由城之前,居民收入主要依靠旅游服务和柑桔产业、渔业等特定行业。济州岛的旅游开发始于1960年代,从主要依托国内市场发展经济,逐步走向国际化的不同发展阶段,现已形成较为完善的旅游产业体系,在国际上获得较高知名度,成为韩国最著名的旅游观光目的地,入选“世界新七大自然景观”,先后被列入联合国教科文组织生物圈保护地区、世界自然遗产、世界地质公园等名录。

济州岛四面环海,到访济州的游客中,有94%的人须通过航空线路,目前济州国际机场游客容纳量为1144万人,扩容工程完成后可拥有2547万人的接待能力。济州国际机场开设了56条国内外直航航线。中国是济州最主要的境外客源国,济州与中国有关省市开通了35条航线,最多时一年接待中国游客数量达200多万人次。

根据济州公布的2016年经济数据(2017年数据尚未对外公布),济州道地区生产总值约127,068亿韩元,人均GDP为22,743千韩元(20,182美元)。第一产业占16.1%,第二产业占3.6%,第三产业占80.3%。

济州发展国际自由城的由来。《济州特别自治道设置与国际自由城市建设特别法》第二条规定,国际自由城市(Free International City)是指最大限度保障人、商品和资本的国际移动和企业的活动便利,放宽政策限制,适用国际标准的城市。有学者认为,“自由城市”概念在国际上尚未得到真正认可,可以认为国际自由城市是自贸区和经济自由区相互融合的新产物。济州国际自由城市的构想与亚洲金融危机有着密切的关系。1997年爆发的亚洲金融危机几乎颠覆了韩国相对封闭的经济增长模式,产业结构单一的济州道所遭受的冲击尤为强烈。在突如其来的挫折中,济州道政府积极寻求破解方案,向韩国政府提出了利用济州特殊地理位置和资源,采用更加开放、更加国际化、更具竞争力的发展模式的建议。这一建议得到韩国政府的高度认可和支持。

济州建设国际自由城市的经验和做法

法律体系健全。颁布两部《特别法》,保障济州特殊地位并提供优惠政策。2002年,韩国政府颁布《济州国际自由城市特别法》,以法律形式确定了济州的特区地位;2006年,颁布《建立济州特别自治道及开发国际自由城市特别法》,济州道成为特别自治道,除外交、国防及司法权外,中央政府将其他所有权限都下放给济州特别自治道,扩大了济州特别自治道自治权。《济州国际自由城市特别法》对出入境、外商投资、税收、外国人在医疗、教育、生活等方面服务保障体系予以了明确规定。

这种自上而下的立法模式有如下优点:

第一,明确国际自由城市定义、功能及法律地位等。赋予济州国际自由城市建设明确的法律地位和优惠政策,为建立优良的营商环境保驾护航,有力地增强了投资者的信心和安全感。

第二,立法先行。随着国际自由城市的发展可对相关规定做进一步完善和调整,从《济州特别自治道设置与国际自由城市建设特别法》历程来看,该法虽然从名称到内容进行过多次修订,但是其框架具有一致性,在此基础上对其内容进行相应的修改。

韩国政府赋予济州立法自主权,济州根据实际情况制定地方法律法规。为打造国际自由城市,济州颁布了一系列法律法令,比如《关于济州道行政体制等的特别法》《地方自治法修改法律》《关于免签证入境的说明》《警察法、警察公务员法修改法律》等,为建设国际自由城发展奠定了法律基础。韩国政府颁布的一些法律法规,对济州的发展有很大的促进作用。比如韩国政府制定了《外商投资促进法》《施行令》《施行规则》等相关法令,确立了外国人直接投资制度,进一步开放了市场,促进了外商投资的自由化和便利化,吸引了更多外资进入济州。

调整合并行政区划。济州道将道内原有的市、郡级基层地方政府合并为济州市和西归浦市两个广域市(即韩国的中央直辖市),市长由道知事任命。此举简化了济州道的行政区域划分,有利于整合资源,地方间政令推行效率极大提升,顺利完成行政自治化过渡。

实行优惠减免税政策。为发展济州国际自由城核心产业与招商引资,对于500万美元以上的国内外投资适用于减免各种赋税、各种负担金额,以及可无偿使用国公财产等制度。

1.国税(法人税、所得税):入驻企业:前3年全免,后2年减免50%;开发商:前3年减免50%,之后2年减免25%。

2.关税:减免从投资振兴区指定日起3年内所进口的生产资料关税。

3.地方税:减免购置税、注册税;财产税:免税10年。

4.各种负担金。100%减免开发负担金、公用水占有及使用费;50%减免农地保存负担金、替代草地组成费、替代山林资源组成费、下水道源引入承担金。

5.租赁费、公有财产:租赁时间:50年内在租赁费75%的范围内进行减免。

此外,济州《赋税特例限制法》规定,在旅游、葡京国际娱乐平台、医疗、教育、信息技术、生物工程等领域投资500万美元以上的海内外企业可享受10年免收财产税的优惠。

韩国政府在《特别法》中颁布“租税特别措施”,允许济州实行离岛游客免税购物政策,规定韩国以及本岛居民在离开济州岛回韩国本土时可享受免税购物待遇,每人每次免税购物总额600美元(折合人民币约3860元)以内,一年可免税购物6次。

设立济州国际自由城市开发中心(简称JDC)。济州国际自由城市的发展目标是将济州岛建设成为高度自治和市场化的,可与澳门葡京网上娱乐欢迎您、新加坡比肩的具有国际竞争力的东北亚中心城市。为推动济州国际自由城计划的顺利实施,韩国政府向济州特别自治道提供了1000多项史无前例的扶持政策,并由韩国建设交通部牵头成立了政府独资机构——济州国际自由城市开发中心,负责济州国际自由城市的首期开发和市场的重要工作。JDC的项目启动资金由中央财政提供,并特许JDC发行专项债券,并在济州岛开设3家面向本国人和外国人的免税店来筹措项目开发资金。根据JDC为济州岛做出的规划设计,济州国际自由城市的第一阶段的核心目标为“4+1”产业,重点发展旅游观光、医疗、教育、绿色农业和高科技产业。

2006年底,JDC推出并启动了济州尖端科学技术园、休养型居住园、健康护理城、英语教育城市、神话历史公园以及西归浦观光美港等6个核心项目。其中,神话历史公园投资14.4亿美元,规划面积400万平方米,包括影城、娱乐和神话主题公园等。济州尖端科学技术园位置濒临大海,靠近济州国际机场,与济州大学为邻,地理环境十分优越,园区规划面积1.096平方公里。投资总额为4.2亿美元,其中JDC出资1.6亿美元左右,其余投资向境内外资本开放。尖端科技园区管理部门向企业提供场地、设备和咨询等一揽子服务。JDC甚至为有前景的高科技企业提供到济州的免费机票,积极开展招商工作。济州英语教育城市占地面积3.794万平方米,已有英国北伦敦国际学校济州分校、加拿大布莱克森霍尔学校济州分校、美国国际学校济州分校等进驻,提供从幼儿园到高中的全英语教学服务,学生可以获得韩国和外国的双学历认证,多名学生已被哈佛大学、剑桥大学、多伦多大学等世界著名大学录取。“50万美金购济州房产,全家获绿卡,子女享受国际英语教育”,是济州国际自由城市对外宣传的主要内容之一。济州英语教育城市与周边的医疗、商业设施及公共机关有机衔接,为济州国际自由城市发展奠定了较好的基础。

其它做法。发展国际自由城市,是济州特别自治道推动社会经济发展的主要抓手和重要切入点,具体做法有:

1.重点推动以IT、BT等尖端产业为中心的基础设施建设。济州道积极引进外国以及首尔首都圈的成熟企业和非首都圈企业的研发总部,并向符合引入条件的企业提供场地、设备补贴和员工培训费,并在法人税、所得税、财产税方面提供优惠的减免措施。目前,济州有济州尖端科学园地、济州熔岩海水一般产业园和济州风险企业楼,总体招商情况较好,特别是济州尖端科学技术原地的1099千平米的产业用地已被23家企业抢购一空,配套支援设施的租赁率达到84%,90家高科技企业签订了入驻合同。这些高科技企业将会强有力地丰富和加强济州的经济结构,以促进济州与世界各地的商务往来。

2.实行外国人投资特例管理办法。济州道规定外商投资企业就业的外国人可以用道知事推荐信代替其他资料;投资50万美元以上,雇佣5人以上韩国人的外国企业和在济州购买50万美元以上房产的外国个人投资者,可申请获得永久居住权;在济州拥有20万美元以上房产的外国人,签证时间可由原来的3个月延长至1年。外国投资企业还可享受5年全免法人税和所得税,其后2年减免50%,且15年全免地方税等破例的税制优惠。

3.高度重视人才培养和引进。济州高度重视国民教育,率先实施教育自治制,教育监、教育议员由居民直接选举产生;将教育委员会设立为道议会的常任委员会;地方教育财政交付金按法定比率给予支援。强化组织和人事的自治自律性,设立开放型职位,采取能力和成果导向的人事管理制度,加强对公务员的能力提升和培训,聘用高水平人才。提供适合于国际自由城市的教育服务;设立运营国际高中;在道内设立运营外国大学(包括专科学校)。为实现人力资源的流动化平台建设,济州还设立了青年银行,通过青年银行财团优先雇用济州道内外的青年,为这些青年提供系统性教育和培训。仅2014年,济州在终身学习中心、居民自治中心和大学外国语学习馆、语言学院等48个教育机构开设免费的中文学习课堂,为4000人(含公职人员)提供了培训教育。

在吸引国外人才方面,济州简化行政审批手续,降低劳工准入门槛。比如前两年中国游客到访济州的人数激增,济州岛各宾馆酒店、饭店餐厅等服务场所急需懂中文的服务人员来缓解劳动力紧缺现状。济州就业机构在中国大量招收懂韩语的中国人,为他们办理出国手续到济州就业。外国人也可以成为济州特别自治道的公务员;除了伊朗、古巴和马其顿等8个国家的游客以外,可以免签证进入济州的外国游客扩大到了世界所有国家和地区;准许以营利为目的的外国医疗法人在济州设立医院。

思考和建议

尽管韩国济州特别自治道的发展目标和具体做法与海南建设自贸区(港)不尽相同,但在积极扩大开放,努力吸引外国游客、外国资本和国际人才等方面,两地发展任务十分相似。学习借鉴济州发展经验,可进一步拓宽我省自贸区(港)建设思路,提供有益的启示:

充分利用海南特区立法权,制定海南自贸区(港)配套法令法规。济州的经验表明,利用其自由城市立法权,获得了最大自主权,充分发挥了特区立法的作用。同时,其公开透明的法令法规不仅有利于提高企业经营安全系数,减少投资风险,降低经济运行成本,也有利于增加投资者信心。1988年,七届全国人民代表大会第一次会议授予海南经济特区立法权。建省办经济特区30年来,海南充分利用特区立法权,制定了40多件特区法规,为海南经济社会发展提供法治保障的同时,也为国家立法提供经验,发挥了“立法试验田”的作用。海南要建设自贸区(港),应着力打通立法这个关节,特别要发挥好海南特区立法权的优势,在法制框架内深化改革开放,为自贸区(港)提供强有力的法治保障。建议我省围绕贯彻落实习总书记“4·13”重要讲话和《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》(下称“中央12号文件”)的精神及工作任务,认真梳理需调整法律、行政法规的具体条款内容,列出清单,逐项逐条加强与全国人大法工委、国务院法制办、国务院自贸区工作部际联席办等部门的沟通汇报,积极争取并行使好国家赋予海南更大的经济特区立法权,对海南自贸区(港)配套法律予以立法。

落实全省一盘棋理念,深化行政体制改革,逐步建立与海南自贸区(港)相适应的管理体制。济州快速发展的一条经验就是将有关郡、市合并成两个广域市,这不仅有利于整合地方资源,减少行政壁垒,简化行政审批,提高办事效率,最大限度地发挥了区域机构的灵活性。深化党和国家机构改革是当前一项重要工作,七届省委四次全会提出了按照东西南北中五大行政区整合,“南北两极带动、东西两翼加快发展、中部山区生态保育”的总体空间格局。海南作为全岛性的自贸区(港)必须加强和深化行政体制改革。建议我省按照国家赋予海南的省级政府自主权,全面提升政府治理能力的要求,优化行政区划设置,深化简政放权,减少行政层级,探索“省—自贸片区(港)”两级架构体系,推进扁平化管理,最大限度释放体制改革红利和活力。

围绕中央12号文件和自贸区(港)战略定位,尽快制定出台配套实施方案,以项目带产业,促进人流、物流、资金流集聚。济州经验是在其国家部委牵头下成立济州国际自由城市开发中心,负责济州国际自由城市的首期开发和市场,同时制定规划明确了“4+1”产业布局和核心项目,有效解决了“谁来做、做什么、怎么做”的问题。海南要真正把中央12号文件中的政策体系转变成可操作、符合预期的实施方案,还需一个过程。对于经济外向度低、旅游业、现代服务业和高新技术产业处于发展初期的海南而言,发挥海南区位、生态、产业等比较优势,立足功能定位来谋划发展尤为重要。建议我省按照中央赋予海南“三区一中心”的战略定位,对接国家部委,争取尽快出台配套实施方案。同时围绕“百日大招商”和“百万人才进海南”活动,比优选优,尽快集聚一批优质项目、一批市场主体、一批服务机构,为总部经济发展奠定基础,为自贸区(港)集聚人流、物流、资金流和技术流。

探索国际化人才培育和引进新模式,为海南自贸区(港)建设提供人才保障。习近平总书记指出,“事业因人才而兴,人才因事业而聚”。海南全面深化改革开放是国家重大战略,必须举全国之力,聚四方之才。海南人才短板始终是制约海南经济社会发展的最大障碍。据预测,“十三五”期间海南重点产业的人才需求总量约50万,按全省高校现有培养能力,缺口为28万。一些关键人才指标上,海南的排名十分靠后。比如,海南科研人员人数在全国排倒数第三名,科研人员当中取得高级职称的只有12%,这与发展高新技术产业、互联网产业的需求相差甚远。海南可根据人才缺乏类别,分类培养和引进:一是深化人才体制改革,创新党政干部人才培训机制,打造高素质专业化的干部队伍;二是鼓励国内外优质教育机构、高校在海南办学或合作,培养更多技能型服务型人才,鼓励更多年轻人在海南就业创业;三是外国人在济州可担任公务员,这一点值得我们研究并参考借鉴,可探讨在全球招聘人才担任一些特殊岗位的管理者,比如高新开发区负责人、港口运营官、大学校长、医院院长、城市规划局长等;四是开展国内外高端人才“一卡通”试点,建立医疗、社保、安居、子女入学、出入境等服务通道,补齐人才服务体系短板。

(调研组成员:王胜、康拜英、韩晶磊、董文爱、刘从勇、吴万来)

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